这些城市想在财力上超广州，先把这个差距缩小

文｜孙不熟

昨天看到一篇关于城市财力比较的热门文章，文中列举了14个主要城市的“一般公共预算收入”数据，本来是不带立场的数据分析，但无形之中又让广州难堪了一次，因为数据对比后发现“杭州财力已经超过广州，武汉成都南京也即将追平广州”，如下图所示：

数据来源：第一财经日报统计

对广州来说，这的确是一个不容忽视的问题。“一般公共预算收入”是一个常用来衡量城市财力的关键指标，在这个指标上，广州一直排在全国省会城市第一名，看上去不错，但其实很不起眼。因为它与京沪津渝四个直辖市比起来，完全不在一个数量级上，也少于深圳与苏州两个非省会城市，现在还被杭州赶超了，接下来还有被武汉、成都、南京赶超的可能。

当然，“一般公共预算收入”并不完全等于一个城市的可支配财力，除此之外，城市政府的钱袋子还受到政府性基金（以土地出让金为主）、国有资本经营收入、财政专户以及转移支付等因素的影响，其中最大的变量是土地出让金。不过，加上这些选项，广州仍然是尴尬的，因为2016年烈火烹油的土地市场中有两个特例，一个是北京、一个是广州，其土地出让金都跌至近年来的谷底，其中广州2016年的卖地收入只有700亿左右，不到南京与杭州的一半，不到武汉的70%，甚至比合肥还少。

北京、广州去年的土地出让金为何跌至谷底？当然不是这两个城市的地卖不动，而是调控以及其他的原因，这个话题改天再聊，列这些数据只是想说明，广州2016年的“财力”的确不太好看，但如果据此认为广州整体的经济实力，或者说“创税能力”面临杭州、南京、武汉、成都等二线城市的赶超，那还是低估了广州深厚的家底。

一个城市整体的创税能力，除了体现为地方财政收入，更多的还体现在上交省财政与中央财政两个部分，前者暂时找不到统计数据，但后者可以用“国税”数据来说明问题。2016年，广州创造的国税收入是3152.2亿元，次于北上深，列全国第4，大约相当于杭州的2.2倍、武汉的2.3倍，强有力地捍卫了广州作为一线城市的尊严。

数据来源：各地国税局网站，但各地统计口径略有不同，有的含海关代征，有的不含，所以只显示了部分城市的数据标签，本榜单仅供参考，与实际情况可能有细微出入。

这些数据说明，广州整体的创税能力并不差，基本与其GDP地位相匹配。但由于财政留成比例低，来源广州地区的税收大部分并不留在广州，导致其地方可支配财力沦落到一个普通省会城市的水平，与其整体经济地位很不匹配。

广州的财政留城比例具体是多少，我没有找到统计局的数据，只能从公开的新闻报道中找到一些印证，这里摘录一段南方都市报2013年3月20日的一篇报道：

“去年（2012年）广州地区的财政收入63%上缴中央，12%上缴省里，能够自己留下用的只有25%……广州去年（2012年）的人均财政支出，仅相当于全国的平均水平，在珠三角排名约在第六七位，相当于北京、上海的人均财政支出的1/3多一点，相当于深圳的1/2多一点。”（据南方都市报）

信息时报2014年11月29的一篇报道也基本印证了这个说法：

“以2013年为例，广州一般公共预算收入为4430亿元，但广州可以留用的资金仅1190亿元，加上政府性基金和财政专户等收入，一共有2480亿元的可支配财力。广州对全省和国家财政的贡献大，但自己留用的少。广州纳税人每纳100元的税，实际上只有25元左右能用回他们身上。”（据信息时报）

也就是说，广州地区每产生1元的财政收入，大概有0.75元贡献给中央与省内，自己只留下0.25元。这个留成比例不仅远低于直辖市和计划单列市，比起武汉、成都等内陆省会城市，也要低一些的。这导致广州的人均财政支出很吃亏，不仅和同类城市不能比，即便在珠三角也是中下游水平。

所以，广州的可支配财政收入看上去不起眼，并不代表这座城市整体的创税能力不行。恰恰相反，广州的创税能力仍然大幅度领先杭州、武汉等二线城市，这从国税收入的差距就能找到印证，只是因为财政留成比例较低，导致广州实际可支配的财力不高。杭州、武汉要想真正超过广州，除了在GDP上要努力，更重要的是要在国税收入上缩小差距。

广州的财政留成比例为什么如此之低？我想，原因有两个，一是省会城市本来的财政留成比例就是低于直辖市与计划单列市的，二是跟省会城市相比的话，广州还更多地承担着帮扶省内兄弟城市的责任，不像内陆省份那样可以举全省之力发展省会。从这个意义上讲，广州的可支配财力低，其实也是非省会城市特别是粤东西北地区的福气。

除了财政留成比例低，广州还有一个吃亏的地方是政策因素导致的税收外流。由于国家政策的不均衡分布，导致不同城市在税率上可能不同。例如，深圳的前海，珠海的横琴在企业所得税上执行的是15%的税率（一定时期内允许），但广州没有这个政策，全部执行的是25%的税率，这导致广州在吸引企业总部与高端人才上，不占优势。甚至还有一些业务全部在广州的公司，会把注册总部放到深圳与珠海，导致本该属于广州的税收外移。同样的现象不仅发生在珠三角，在长三角，上海也因为浦东新区的政策优势吸收了江浙城市的部分税收。

当然，除了政策，行政效率也是一个因素。比如，媒体曾报道广州的创客很多会选择去深圳注册企业，原因不复杂，就是深圳注册企业比广州更快、更简单，这考验的就不是向上级争取政策的能力了，而是城市自身的公共服务水平了。老实说，广州在这方面与深圳、上海是有一定差距的。

总的来说，广州的可支配财力不足的确是一个问题，但这并非因为广州的经济不行了，或者说广州经济的创税能力不强，而是由财政留成比例过低、政策优势不足两个外部原因，以及自身公共服务水平不高一个内部原因共同决定的。这其中，起主导作用的还是财政留成比例，相比计划单列市和其他省会城市，广州承担的帮扶责任相对更大，导致实际可支配的财力相对不足。

在各省普遍打造强省会的大背景下，我认为广东也应该适度加大对广州的支持力度，特别是财政的支持力度。一个程度适当的“强省会”格局，不仅有利于广州更好带动全省发展，也有利于全省对外争夺高端要素与高级人才。

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